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土地制度改革仍在路上

来源:《财经》 编辑:蔡继明 时间:2019-10-08

《土地管理法修正案》只允许数量有限的农村集体经营性建设用地“入市”,大量闲置的宅基地只限于在集体经济组织内部转让或退出,这就严重阻碍了城乡统一的建设用地市场的形成,从而也就使征地制度改革的效果打了折扣

这次由全国人大常委会审议通过的2019年《土地管理法修正案》(下称《修正案》)和原法相比有了很大改进,特别是在征地制度改革方面取得重大突破。但同时也需要意识到,土地制度改革仍然任重道远。

最重要成果

首先,《修正案》根据公共利益的需要,对征地范围做出了明确规定。

此前的土地管理法虽经多次修改,都只是原则性地规定国家出于公共利益的需要可以依法征收农村集体土地,但从未对什么是“公共利益需要”作出界定,以至于事实上所有城市建设和城市发展需要占用农村集体土地的,一律都采取了政府征收的方式将其转变为国有土地。

这种做法不仅有违《宪法》所规定的征地原则,而且剥夺了农村集体土地的发展权,使广大农民不能平等分享工业化城市化所带来的土地增值。

此次《修正案》对属于公共利益需要征地的范围列出了六种情形。其中前四种情形,即军事和外交需要用地、由政府组织实施的能源交通水利通讯邮政等基础设施建设需要用地、由政府组织实施的公共事业需要用地以及由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地,都得到全国人大常委会委员们的普遍认可。

但对第五种情形,即在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内由政府组织的成片开发用地,委员们争议比较大,因为成片开发的土地中未必都是出于公共利益的需要。但该条款经过几轮审议修改,最终表决稿对“成片开发用地”做了相对严格的限制,一是强调要“经省级以上人民政府批准”、“由县级以上地方人民政府组织实施”;二是要求“纳入国民经济和社会发展年度计划”,并“符合国务院自然资源主管部门规定的标准”,也总算获得通过。

这样,自中华人民共和国成立以来,国家首次对征地范围按照公共利益需要的原则做出了限定,应该说这是这次修法所取得的最重要成果。

其次,《修正案》提高了征地补偿标准。

第四十八条规定:征收土地应当给予公平合理的补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低,长远生计有保障。此前的法律(包括《宪法》)都只是规定对被征地农民给予补偿,不仅从未强调公平合理补偿,而且是按被征土地的原用途,即被征收前三年耕地的平均年产值的6倍-10倍给予补偿。而大量被征土地转化为国有建设用地后,实际上是用于工商业和房地产开发,政府通过招拍挂每年获得的土地出让金收益都高达数万亿元,远远超过对被征地农民的补偿费数十倍乃至数百倍。

这次的《修正案》不仅强调征地补偿要“公平合理”,而且具体规定“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价,应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素,并至少每三年调整或者重新公布一次”。

可以预期,经过这次修法,广大农民通过土地征收获得的补偿水平将有大幅度的提高,从而使农村集体土地的权益得到更大程度的保护。

最后,《修正案》为农村集体建设用地入市开了一个口子。

《修正案》删除了原法第四十三条“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”的规定,并将第六十三条“农民集体所有的土地的使用权,不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,修改为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。这就打破了政府对城市建设用地的独家卖方垄断,为农村集体建设用地入市开了一个口子,朝着构建城乡统一的建设用地市场迈出了艰难的一步。

仍有遗憾

然而,这次《土地管理法》修改也还有很多不尽如人意的地方,留下了很多遗憾。

第一点,这次修法确定的目标不够高。全国人大宪法和法律委员会关于《<中华人民共和国土地管理法>、<中华人民共和国城市房地产管理法>修正案(草案)》审议结果的报告认为,草案坚守了土地公有性质不改变,耕地红线不突破,农民利益不受损的底线,这是应该充分肯定的。

但所谓底线仅仅是修法的最低要求,如果说满足了三条底线,修法的目的就达到了,那就意味着这次修法的目标定得太低了。

首先,土地公有性质本来就是不可能改变的,因为中国的土地实行公有制即城市土地归国家所有,农村土地归集体所有,这是《宪法》规定的。《土地管理法》所涉及的土地流转、转让、出租、抵押甚至“买卖”,都是指土地使用权,根本不涉及土地所有权。所以,《土地管理法》无论怎么修改,都不可能突破土地公有制这条底线。

问题恰恰在于,在确保土地公有底线不突破的前提下,农村集体土地与城市国有土地两种土地公有制如何实现同地同权同价,并给予同等的法律保护。而目前的《修正案》显然并没有赋予农村集体土地所有权人与城市国有土地所有权人同等的权利:城市国有土地所有权人有权在宅基地上设置用益物权和担保物权,而农村集体土地所有权人只能在宅基地上设置使用权,没有收益权和處置权,既不能出租转让,也不能抵押贷款。

其次,目前的18亿亩耕地红线是不大可能突破的。

自2013年以来,中国的耕地保有量—直维持在20亿亩以上。且不说城市化本身最终会减少整个社会的耕地占用,就算是中国的城市化还没有完成,工业化还在推进,需要占用耕地,但耕地减少的数量已由工业化高速发展时期的年均246万亩(1983年-2009年)下降为94万亩(2009年-2014年)。

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