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美国总统的权力有多大

来源:《奇闻怪事》 编辑:未知 时间:2019-10-02

2019年,特朗普“修墙”导致美国内政混乱大戏不断。为了履行对选民承诺,拿到修建美国和墨西哥边境墙的“巨额”资金,特朗普政府与国会陷入僵局,政府停摆35天,创造了联邦政府史上最长的纪录。而国会中的民主党议员则坚定表示不放行预算方案。困局之下,特朗普宣布美国南部边境进入“国家紧急状态”,试图依据此法赋予总统的权力,绕过国会正常拨款程序,以行政命令从其他来源调拨资金修建边境墙。

特朗普宣布进入“国家紧急状态”的行为,引发了一系列政治风波和法律挑战,共和党和民主党两党就政府预算的斗争转向对总统权力以及是否存在行政越权的辩论。反对的声音担忧这一行为对美国的民主制度造成不良影响,认为总统此举违反宪法,从国防资金中窃取了军队和国家的安全,侵害了国会对财政的专属权力。而他们更担心的是特朗普通过此举进一步扩大总统的权力范围,比如担心特朗普开创了一种“非常危险的先例”,有可能“将导致未来的总统滥用职权”。那么,美国总统到底有哪些权力?这些权力是如何嵌入美国的宪政体制之中的?权力内容和范围经历了哪些变化?权力行使过程中又受到何种限制?

总统的权力扩张史

今天,美国总统处在美国政治体制的顶端。当我们把眼光转向美国政治时,最先想到的可能就是总统职位。然而,总统被视为美国政治的核心人物这一现象直到现代才出现。在20世纪之前,国会被看作是更为重要的政府分支。

如果是美国的开国元勋看到美国的现代总统制,肯定会大吃一惊。两百多年前,不少建国者在制定1787年宪法时就曾对设立行政长官的必要性表示怀疑。总统的职权在总统职位的设计中受到了必然的限制,比如总统要独立于立法之外,总统不能终身任职,等等。根据宪法前三条的规定,立法、行政和司法权分属国会、总统和法院,各分支相互平等、分享权力,不会让一个人或一個部门去承担权力和责任。正如美国体制的总设计师詹姆斯·麦迪逊所言,要“用野心来牵制野心”。

总统权力的变化和其带来的结构性转变以20世纪为界,一个重要原因是“雄辩的总统”的出现。20世纪之前,多数总统以书面而非演讲的形式与国会及公众交流,很少为具体的政策动议发表讲话。同时期的美国政府不仅规模小,而且是地方性的,这意味着联邦政府的影响更小,总统的作用也不是很大。1905年,西奥多·罗斯福首次打破以书面报告形式向国会提出政策建议的惯例,直接面向美国人民,以公共宣传的形式寻求舆论对《赫伯恩法案》的支持。伍德罗·威尔逊在实践上对总统制也有超越,他开创了在国会联席会议召开前亲自发表国情咨文演讲的年度惯例。这几乎成为之后每位总统日程上的重要事项,总统在国情咨文中详细列出希望国会通过的提案,以争取政治动力。西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊两位总统当政适逢美国走向世界大国的巨大变革期,为美国总统的新角色做出了积极探索。

20世纪30年代,富兰克林·罗斯福在任期内经历了“大萧条”和第二次世界大战两次危机,成为美国历史上唯一一位连任四届的总统。他广泛地运用广播开拓魅力和表达个性,进一步扩大总统的作用,削弱宪法对政府的限制。这使罗斯福成为一个神话,人们开始将总统与“英雄”“上帝”等形象联系起来,要求总统起到更大的作用。

与此同时,美国在两次世界大战中成为了全球性大国,冷战时期美苏的核对峙使总统在外交事务中的作用和立场以及支撑他的军事力量显得格外重要。总统对核力量的唯一和最终决定权使其成为“能够摇撼整个地球”的职位。可以看到,现代总统的权力及其领导的政府的职权之广、影响之大,已与美国建国时国父们的设想大相径庭。

总统的权力斗争账

美国宪法第二条规定,总统是国家元首、行政首脑和三军统帅,是美国对内对外的最高代表,集大权于一身。相比之下,英国拥有集体统治的传统,即使是出类拔萃的首相如温斯顿·丘吉尔,其个人对政府行为的影响也是相当有限。因此,美国总统被很多人视作世界上最有权力的人。但当我们了解现实会发现,总统的权力似乎受到种种限制,总统只是对决策过程施加影响的多种势力之一。

从实际运作体系来看,现今美国总统的权力在很大程度上是为了美国在世界上发挥其大国作用以及联邦政府在美国体制中发挥作用而设置的,总统仍必须作为体制的一部分去和其他权力的主体互动、磨合。这样一来,总统在美国体制中发挥作用的能力也是在这个互动过程中构建的,无论是总统本人想要扩大自己的权力,还是时代要求总统发挥更大的权力,都不会必然导致总统权力的增长。

美国两党制可以说是总统上台后权力施行的一大现实障碍。美国政党应美国总统选举的需要产生,政党间竞争的重心为美国总统职位的竞选,政党通过总统的上台成为执政党,进而掌握更多国家权力。总统一职的重要性使围绕两党制的利益竞争愈发激烈,四年一次的美国总统选举总是伴随着热火朝天又充满戏剧性的竞选活动,吸引全世界人民的目光。在竞选过程中,处于政党宣传包装下的总统候选人也往往慷慨地对民众做出各种常常难以兑现的承诺,期望争取人心,这使政府权力超越建国者在宪法中为其设定的限制而不断扩张。

当然,美国两党制的斗争并不止于总统选举的结束,两党制的存在使总统在位期间一直面临来自对立党派力量的制约。比如,总统一旦有滥用职权或者违法嫌疑,众议院可以开启弹劾总统的程序。2016年特朗普虽赢得了总统大选,却自此饱受来自美国国会对总统“通俄门”调查的困扰,民主党至今也没有放弃酝酿对特朗普的弹劾。

此外,由于美国国会两院的议员也是通过选举的方式产生,所以有时候在野党会在国会选举中赢得比执政党更多的议会席次。而美国的所有立法都必须获得两院通过,在国会多数党与总统政党不同的情况下,“神通广大”的总统也变成了“跛脚鸭”,权力受到极大的制约。2018年的中期选举,民主党重掌众议院,便使特朗普任期内的立法议程遭遇重大挫折。美国总统无法“为所欲为”,即使特朗普只是想要建边境墙,却一直在民主党的反对下“壮志难酬”。

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