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失信联合惩戒措施的法律性质探析

来源:《法制与社会》 编辑:李晓萍 时间:2019-07-01

关键词 失信联合惩戒 行政处罚 程序性权利 救济

作者简介:李晓萍,浙江大学宪法学与行政法学硕士,福建警察学院法律系,讲师,研究方向:行政法。

中图分类号:D920.4 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.222

一、问题的提出

近两年多来,失信联合惩戒作为新型规制工具被各级行政机关广泛使用,在社会信用体系建设中大呈高歌猛进之势。仅在北大法宝法律法规库以“失信联合惩戒”为标题检索即可得到中央地方各级各类规范性文件246份。①随着覆盖领域地不断扩大,霸座惩戒、科研失信惩戒、拒服兵役严重失信惩戒等案例屡见报端。失信联合惩戒在推动社会诚信建设中发挥的积极作用自不待言,然则,如学者言,如果过分重视信用工具的严苛有效,忽视对相对人的权利保障,则实在有违营造醇厚信用环境的“良法善治”初衷。

目前失信联合惩戒实践中存在的设定依据层级较低、对相对人的权利限制与制度目标之间不成比例、应不应当受公法原则约束等问题,已引起公法学者的关注与讨论。而失信联合惩戒措施的法律性质为何,如何在行政法框架内对其加以规范,进而为当事人提供切实可行的行政救济等问题尚无定论。基于此,本文拟结合失信联合惩戒的相关规定样本,深入剖析失信联合惩戒措施的法律性质,探究其在行政法框架内的规范化路径。

二、探讨失信联合惩戒措施法律性质的现实意义

(一)《行政处罚法》的适用与否

失信联合惩戒既为“惩戒”,顾名思义具有一定的处罚性和不利性。如果认定失信联合惩戒是行政处罚,则首先,依据《行政处罚法》第8-14条种类法定、设定法定的要求,除了法律、法规、规章外,其他规范性文件无权设定和规定行政处罚。在前述关于失信联合惩戒的246份规范性文件中,除了《沈阳市严重失信企业联合惩戒办法》一部以政府规章形式发布,其他均为中央或地方的行政规范性文件,且各规范性文件均不同范围内规定了诸如限制政府资金或补贴支持,限制政府采购招投标、生产许可、资质审核、市场准入,限制评优评先,限制出行、招录等惩戒措施,其中有的超出了《行政处罚法》第8条规定的法定种类之外。

其次,如若将信用惩戒认定为行政处罚,则目前有的失信联合惩戒措施属行政处罚外附加的惩戒手段,即所谓的“既往再咎”的双重评价,或“处罚的再处罚”,这与行政处罚“一事不二罚”原则以及《行政处罚法》第51条规定的不履行行政处罚决定时行政机关可采取的手段即强制执行手段相违背。再次,对联合惩戒不服的,前述246份规范性文件中除了98部文件有明确提出当事人可以提起“复议”或“诉讼”以外,其他只规定当事人可以提起异议或申诉。从有关部门宣称的“让失信者寸步难行”可知,信用惩戒对当事人的权利限制有时远超行政处罚的“较大数额罚款”,而相关文件未给与当事人严格的程序性权利,包括陈述、申辩、听证以及复议、诉讼的救济性权利。可见,如认定失信联合惩戒属于行政处罚,进而从行政处罚法的要求审视,则目前的失信联合惩戒制度远未达到合法的要求。而如若认定其非属行政处罚,则自然不受前述行政处罚法诸多要求的约束,其合法性评价又另当别论。

(二)受法律保留原则的约束程度差异

失信联合惩戒的法律性质还关乎其受法律保留原则的约束程度。失信联合惩戒往往涉及相对人行政许可、行政给付、行政奖励等在内的授益性权益的限制或不利益,归根结底对相对人的财产权、就业权、经营权等权利进行了限制,属典型的负担行政行为。虽然从行政法基本原理出发,负担行政行为都受到法律保留原则的约束,但是根据《立法法》第8-9条规定,对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚属于绝对法律保留事项。如若失信联合惩戒措施中存在涉及限制人身自由的行政处罚或行政强制的事项,则受到绝对的法律保留约束。目前惩戒措施中限制旅游、限制高消费、限制出行等就有此嫌疑。另,依据《行政强制法》第10、11、13条规定,行政强制的设定亦遵循严格的法定原则,尤其行政強制执行只能由法律设定。失信联合惩戒措施如为促使行政处罚履行的手段,则自当受到《行政强制法》相关规则的约束。如果惩戒措施不属于行政处罚或强制,而属于一般的管理手段,则其受到法律保留原则的约束程度较低。

三、行政处罚与非行政处罚的区分标准

如前所述,行为是否为行政处罚的判断直接关涉到《行政处罚法》的适用与否。对于行政处罚,一般认为其以违反行政法上义务、裁罚性、不利后果为要件。“违反行政法上义务”这一点一般可从法规范文本的整体意旨或条文文义予以探求,较无争议,不利后果也较容易识别。而至于不利后果是否具有“制裁性”则并无统一标准可资依循。因为对惩罚的不同内涵解读又分为广义和狭义的惩罚论,前者认为惩罚即“不利后果的科加”,后者认为只有“超额”制裁才是惩罚。如果采广义说,则目前失信联合惩戒措施中包括剥夺荣誉、限制评先评优等都属于行政处罚的范畴,而采狭义说则不属于,比如责令改正,狭义说认为因为没有科以新的义务而不属于行政处罚。

“广义说”在理论上并不能有效的区分行政处罚与非行政处罚行为,因为有时候“不利后果的科加”不仅仅是对行为人违反行政法的义务的非难,更兼具有预防功能或管制功能,这增加了行政处罚与非行政处罚性不利行为、以及行政强制执行之间的区分难度。在不利行为是否具有“制裁性”这一问题上,我国台湾地区的理论和实务界积累了丰富的经验,提供了一些可资借鉴的具有可操作性的标准。

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