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为什么土地问题特别值得关注?

来源:《南风窗》 编辑:何治民 时间:2020-09-16

“土地是财富之母,劳动是财富之父”,一直以来,土地既是原始的生产要素,也是参与财富分配的重要因素,其对经济发展的重要性不言而喻。

过往中国城镇化的实践,在不断释放土地价值的同时,也暴露出不少土地问题,如割裂的城乡土地市场、城乡土地同地不同权等。新修《土地管理法》,从土地征收补偿、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等方面做出回应,自今年元旦起实施,已有大半年。

同时,在过去的这大半年,中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等多个文件,涉及土地要素市场土地制度改革。

土地问题再次成为关注的焦点。在新修《土地管理法》中,还有哪些遗憾或待解决的问题?如何破解城乡土地同地不同权的问题?上述多个文件又透露出未来哪些土改趋势?为此,南风窗记者专访了全国人大财经委委员、清华大学教授蔡继明,他的300余项科研成果中,三分之一与土地问题有关。此外,作为第九届、十届、十一届全国政协委员,第十二届、十三届全国人大代表,过去20年,蔡继明围绕土地制度改革和土地立法,提出了74篇提案、议案和建议,被媒体称为“土地委员”“土地代表”。

争议新修《土地管理法》

南风窗:从2015年开始,国务院就在33个县市区就农村土地征收、农村集体建设用地入市和农村宅基地制度改革进行试点。新修订的《土地管理法》在农村集体土地征收方面,明确规定为了公共利益需要征收农村集体土地的6种情形,其中第5种情形提到“成片开发建设需要”征地,如何避免它成为政府“非公益性征地”的推手?

蔡继明:2019年新修正的《土地管理法》第四十五条,首次对征地范围作出了具体规定,这是当代中国土地征收制度的一大变革。虽然修正案第四十五条回避了公共利益概念的界定,但对于所列举的六种可以征地的情形中的前四种情形,全国人大常委会在审议时,基本上都没有争议。

对第五种情形,即“成片开发建设需要用地的”,则提出了很多质疑,根本原因就是担心,前面被符合公共利益需要的四种情形排除在征地范围之外的土地,又会被地方政府以“成片开发建设需要”名义“合法”征收。果真如此,这次《土地管理法》修正所取得的征地制度改革的成果就前功盡弃了。

既然这个在征地范围方面带有很大争议条款的新法已通过并即将在全国实施,那么,在实施条例中准确界定“成片开发建设需要”的内涵和标准就至关重要了。我认为,可以把“成片开发建设需要”界定为“公共利益与非公共利益在空间和功能上不能隔离但以公共利益的为主的成片开发建设需要”,具体的标准有六条:

1)对危房集中、基础设施落后而村集体无力改善,工商企业又无意投资的城中村或城郊地段进行旧城区改建或城市更新建设需要;2)对危旧废弃厂房和基础设施落后集中村集体无力改善,工商企业又无意投资的工业园区改造建设需要;3)公共利益项目与非公共利益项目难以分割且公共利益项目占60%以上的建设需要;4)通过政府征收和成片开发实现的公共利益大于由此对农村集体造成的损失而进行建设的需要;5)对集体财产的损害、工程造价和可能存在的社会不利因素或其他公共利益造成的损害不超过政府征收和成片开发所带来的利益;6)由权威的中介机构参与评估确认公共利益属性超过60%,并通过民意调查和听证会得到拟成片开发区内公众80%以上认可的建设用地需要。

南风窗:新修正的《土地管理法》为农村集体土地入市撕开了一个口子,未来还有哪些可继续拓展的空间?

蔡继明:《修正案》删除了原法第四十三条“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”的规定,并将第六十三条“农民集体所有的土地的使用权,不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,修改为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”,这就打破了政府对城市建设用地的独家卖方垄断,为农村集体建设用地入市开了一个口子,朝着构建城乡统一的建设用地市场迈出了艰难的一步。

然而,我国农村集体建设用地多达19万平方公里,是城镇建设用地的2倍以上,《修正案》所允许入市的所谓农村集体经营性建设用地仅占农村集体建设用地的14%,且基本都已在使用中。农村集体建设用地中70%以上是宅基地,随着大量农民进城务工落户,很多宅基地处在闲置状态。只有允许这些大量闲置的宅基地入市,才能构建起城乡统一的建设用地市场,使土地资源按照人口的流动和市场的需要在城乡之间合理配置。

我国农村集体建设用地多达19万平方公里,是城镇建设用地的2倍以上,《修正案》所允许入市的所谓农村集体经营性建设用地仅占农村集体建设用地的14%,且基本都已在使用中。

我认为,要放宽对农地入市的限制,只要符合规划和用途管制,而且非出于公共利益需要,即使是耕地也应该允许改变用途直接入市, 更不要说本身就是建设用地或宅基地了。

《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下,允许县级政府优化村庄用地布局,有效利用乡村零星分散存量建设用地,允许村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市,推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市,显然就是对“经营性建设用地”概念的突破。

城乡土地如何实现同地同权?

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